‘High trust, High penalty’ is een van de uitgangspunten van de Omgevingswet. Voor de handhavingspraktijk biedt de nieuwe wet echter maar weinig handvaten om aan die verwachting te kunnen voldoen. In dat opzicht lijkt de Omgevingswet te veel op een update van hoofdstuk 5 van de Wabo. Toch biedt de nieuwe Omgevingswet kansen om de handhaving van regelgeving op andere wijze vorm te geven. De lokale overheid zal dan wel nadrukkelijker moeten inzetten op preventie, zodat inwoners en bedrijven vaker de juiste keuzes maken.
Zoals bekend beoogt de Omgevingswet een cultuuromslag bij overheden van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’. Daarmee is de transformatie van de huidige wetgeving naar de Omgevingswet te vergelijken met een rood verkeerslicht dat met de nieuwe regels bijna permanent op groen staat (tenzij …). Voor deze benadering valt veel te zeggen; er liggen de komende jaren grote opgaven op het gebied van ruimtelijke ordening (woningen bijvoorbeeld) en milieu (luchtkwaliteit). De lokale overheid en de regelgeving moet daarbij primair bijdragen aan het aanjagen van initiatieven en innovaties om deze uitdagingen het hoofd te bieden en en niet – zoals nu vaak wordt ervaren – als hinderlast worden ervaren.
Tegelijkertijd baart de de Omgevingswet veel professionals zorgen, vanwege de grotere beleidsvrijheid die gemeenten daarmee krijgen. In hoeverre slagen burgers er nog in om op te komen tegen ontwikkelingen die hun belangen schaden als gemeenten nauwelijks nog gebonden zijn aan harde (landelijke) normen? Zijn lokale overheden wel in staat om in de veelheid van belangen die afgewogen moeten worden de juiste keuzes te maken? Of blijkt straks in de praktijk dat elke ruimtelijke keuze geen harde norm vertegenwoordigd, maar slechts een tijdelijk standpunt? Daarmee lijkt met de Omgevingswet het licht vooral op oranje te staan.
De vrees dat dit oranje licht met de Omgevingswet vaker voor zal komen hoor je ook bij handhavers. Handhaving gedijt immers bij duidelijke afgebakende regels; in die setting is optreden tegen afwijkingen een vrij eenvoudige exercitie waarbij er de keuze is tussen legalisatie of beëindiging van de overtreding. In de huidige praktijk is handhaving vooral weerbarstig als het bestuur moeite heeft haar positie te bepalen; bijvoorbeeld vanwege de financiële, sociale of electorale gevolgen. De dwingende kracht van harde landelijke normen dwingt een bestuur daarbij nu nog regelmatig om toch tot handhavend optreden over te gaan. Met de Omgevingswet blijft dit dilemma in stand, maar zal het bestuur vermoedelijk vaker kiezen – weliswaar tandenknarsend – voor legalisatie ‘omdat het kan, niet omdat we het willen’. Van ‘high penalty’ zal daarom naar verwachting steeds minder sprake zijn met de Omgevingswet.
Ook voor ‘high trust’ zal de lokale overheid meer moeten sturen met de Omgevingswet. De handhavingspraktijk zal zich daarvoor meer op preventie moeten richten om bedrijven en burgers te ‘nudgen’ in hun keuzes. Nudging, naar het boek van nobelprijswinnaar Richard Thaler en Cass Sunstein, is het beïnvloeden van het keuzegedrag van mensen, oftewel het geven van een duwtje (Eng. ‘nudge’) in de ‘goede’ richting. De auteurs zelf omschrijven deze leefstijlbeïnvloeding als ‘keuzearchitectuur’, met andere woorden de omgeving waarin de burger een keuze maakt zodanig creëren dat mensen, geheel vrijblijvend, de ‘goede’ keuze aantrekkelijker vinden.
Het Verenigd Koninkrijk kent al enkele jaren een Nudging-team op rijksniveau en ook in Nederland zijn er al enkele geslaagde voorbeelden. Zo werden er ruim 40% minder afvalzakken naast ondergrondse afvalcontainer geplaatst, nadat een geslaagde interventie-strategie werd uitgevoerd. Een ander goed voorbeeld is het op ooghoogte plaatsen van gezond eten in het bedrijfsrestaurant, terwijl voor minder gezond voedsel gebukt moet worden. De klant is nog steeds vrij in zijn keuze, maar de focus ligt op de ‘gezonde keuze’. Dat bleek ook uit de resultaten: er werd ruim 50% meer fruit gegeten.
Ook wat betreft de naleving van ruimtelijke regelgeving kan nudging een enorme impact hebben, bijvoorbeeld door, net als met het fruit, wenselijke situaties prominenter in beeld te brengen (‘op ooghoogte’) ten opzichte van onwenselijke situaties. Daarvoor zullen allereerst de normen – en het belang daarvan – beter gepresenteerd moeten worden dan nu vaak het geval is via achtersteegjes zoals ruimtelijkeplannen.nl en overheid.nl. Het uitleggen van regels is echter niet voldoende; er moet meer gezocht worden naar methoden om inwoners en bedrijven te committeren aan die regels. Als de ruimtelijke normen meer overeenkomen met hetgeen inwoners en bedrijven als wenselijke gedrag beschouwen, zullen deze regels immers ook beter nageleefd worden.
Nudging kan daarmee een belangrijke bijdrage leveren aan een geslaagde preventiestrategie. Nu nog maken dergelijke strategieën slechts een ondergeschikt deel van uitvoeringsprogramma’s met betrekking tot handhaving. Dit zal moeten veranderen om van de Omgevingswet een succes te maken.